Головна Аналітика Судова система: якою вона буде в 2012 році

Судова система: якою вона буде в 2012 році
Вівторок, 10 січня 2012, 11:15

Основні тренди української Феміди: омолодження кадрового складу, нове керівництво ВСУ, революційний КПК і принципово інша схема фінансування

Судова система: якою вона буде в 2012 роціНастає новий, 2012-й рік, а значить, настав час підвести підсумки року що минає, і позначити пріоритети майбутнього. Для судової системи 2011 став непростим етапом реалізації нових законодавчих положень. Так, початок року ознаменувався хаосом з впровадженням автоматизованої системи документообігу - для багатьох місцевих судів цей процес став справжнім випробуванням через відсутність необхідної матеріально-технічної бази. Весна і літо стали періодом, коли методом спроб і помилок довелося втілювати нову для всіх учасників процедуру відбору кадрів в суддівський корпус. Крім того, протягом усього 2011 р. не раз виникала загроза зупинки роботи судів через відсутність фінансування. У результаті все обійшлося: АСД впровадили, перші суддівські кадри ось-ось будуть призначені Президентом України, покладаються великі надії на приплив фінансування за рахунок коштів судового збору - в прийнятому 22 грудня 2011 року Держбюджеті його розмір становить більше 1,8 млрд грн.

Однак до кінця грудня стало ясно, що рік Дракона ознаменує собою новий етап набагато більш кардинальних реформ. Мова йде про зміни до Конституції Україні, про новий Кримінально-процесуальний кодекс та суттєвих метаморфоз Закону "Про судоустрій і статус суддів" (проект змін до якого з урахуванням рекомендацій Венеціанської комісії є в розпорядженні редакції). Чого саме варто очікувати від судової гілки влади в наступному році - читайте прогноз "Судово-юридичної газети".

Новий закон про судоустрій

Нинішню судову реформу не можна назвати ні провалом, ні високим досягненням, тому що вона до кінця ще не відбулася, і просто необхідно рухатися далі в правильному напрямку. Сьогодні цю необхідність розуміють всі - від суддів місцевих судів до Адміністрації Президента. Доказом цього може служити те, що другий етап судової реформи до кінця 2011 р. знайшов цілком конкретних обрисів. Комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права (далі Комісія) встигла обробити висновок Венеціанської комісії (ВК) на свій законопроект про внесення змін до Закону "Про судоустрій і статус суддів" (далі Закон № 2453). Судячи з останнього варіанту змін, який є в розпорядженні "Судово-юридичної газети", вони носять досить ємний характер і торкнуться більшості статей чинного закону, а також ЗУ "Про Вищу раду юстиції" та процесуальних кодексів. Не факт, що всі зміни будуть відображені в оновленому тексті Закону № 2453, але їх обговорення вже відбувається.

Як прокоментував нашій газеті голова Комісії Сергій Головатий, законопроект поки знаходиться на стадії доопрацювання і публічного обговорення і не буде вноситися на розгляд Президенту через необхідність розробити пропозиції щодо внесення змін до Конституції: "Без конституційних змін у цій роботі немає сенсу, необхідний системний підхід. Наша Комісія працює над пропозиціями щодо змін до Конституції в частині судової системи та прокуратури - і тоді в системному пакеті ми внесемо їх Президенту ".

Що стосується ключових відмінностей законопроекту від діючих положень, вони стосуються, зокрема, процедури відбору і кар'єри суддів. Перша відмінність полягає у необхідності зменшити роль політичних органів у формуванні суддівського корпусу. Як відомо, сьогодні Президент і парламент не тільки призначають (обирають) суддів, а й беруть участь у всіх їхніх переводах і переміщеннях. ВК неодноразово висловлювала зауваження щодо того, що політичний орган не повинен вирішувати долю судді. А якщо звернутися до української практики, не можна не відзначити, що суддя залишається залежним від парламенту, по суті, протягом всієї своєї кар'єри, оскільки рішення по будь-якому переведенню в суд вищого рівня приймає ВР. Таким чином, найбільш революційною новацією в Законі № 2453 буде те, що Президент і парламент більше не зможуть впливати на кар'єру судді, а лише будуть наділяти його статусом служителя Феміди. Але таке втілення висновків ВК вимагає внесення змін до Конституції.

Наступна відмінність полягає в новому статусі Кваліфікаційної комісії суддів, який повинен сприяти виконанню її основної функції - відбору суддів. Відповідно до чинного закону, на ВККС, крім цієї функції, покладені також повноваження з притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Щоб розмежувати дисциплінарні та кваліфікаційні функції, в законопроекті передбачено, що перші здійснює Дисциплінарна комісія суддів, а для других створюється Кваліфікаційна. Крім того, пропонується збільшити кількість суддів у ВККС шляхом виключення представника Міністерства юстиції. У рамках робочої групи були певні дискусії з цього питання, проте у висновках ВК прямо зазначено, що представники політичних органів, зокрема, Мін'юсту, не повинні входити в кваліфкомісії.

Ще одна важлива особливість стосується безпосередньо відбору суддів. Сьогодні висловлюються певні зауваження щодо першого відбору, який проводила ВККС. На жаль, деякі етапи дали можливість окремим особам допускати, що відбір відбувався не за об'єктивними критеріями. Тому проектом передбачено підвищення прозорості всіх етапів відбору, в т. ч. перевірки робіт кандидатів.

Діючий закон, як відомо, не визначає предмет спеціальної перевірки кандидатів у судді. Вона повинна проводитися до відбіркового іспиту, і теоретично ВККС потрібно було перевіряти всіх 3500 осіб, які подали заяви. Не передбачено і право кандидата захиститися від компрометуючої інформації, яка могла бути отримана в процесі цієї перевірки. У зв'язку з цим планується чітко позначити предмет спецперевірки і те, що проводиться вона вже після відбіркового іспиту, а також передбачити право кандидата спростувати зібрану щодо нього інформацію. Варто сказати, що сьогоднішня практика ВККС показує, що скарги можуть прийматися до уваги навіть на етапі конкурсу, на підставі чого кандидат виключається з участі в ньому.

Що стосується спецпідготовки, то з урахуванням висновків ВК проектом передбачається посилити незалежність суддівського корпусу від виконавчої влади. У зв'язку з цим передбачено, щоб підготовку майбутніх суддів проводили не вузи, які підпорядковані Міносвіти, а Національна школа суддів, і запропоновано збільшити термін цієї підготовки до одного року. Причому така підготовка повинна включати не тільки теоретичне навчання, а й стажування в судах.

Зміни торкнуться і ролі Вищої ради юстиції. Склад ВРЮ, як відомо, розкритикований ВК, оскільки, на думку її експертів, це політичний орган, з 20 членів якого тільки троє є суддями. У зв'язку з тим, що виправити ситуацію неможливо без внесення змін до Конституції, законопроектом до внесення таких змін пропонується зменшити роль ВРЮ у процесі добору суддів. На сьогодні він, по суті, може здійснювати повторну перевірку шляхом проведення співбесіди та оцінки реферату. У зв'язку з цим пропонується, щоб роль ВРЮ зводилася виключно до перевірки дотримання процедури, яка проводилася ВККС, і лише деякі порушення у цій процедурі могли б стати підставою для відхилення запропонованої кандидатури. Таким чином, сама кваліфікація судді на цьому етапі вже не повинна перевірятися.

Що стосується складу ВРЮ, то Рада суддів України на своєму засіданні 23 грудня підтримав пропозицію щодо необхідності внесення змін до Конституції для приведення його у відповідність з міжнародними стандартами: не менше половини членів ВРЮ мають бути суддями, яких обирають самі ж судді із судів всіх рівнів.

Ще один важливий момент законопроекту стосується кар'єри судді. Закон № 2453 не змінив процедуру добору суддів на посади в судах вищого рівня. Фактично такі переведення відбуваються за відсутності законодавчо встановлених критеріїв. У зв'язку з цим передбачено, що відбір до судів вищого рівня повинен здійснюватися виключно за результатами конкурсу, переведення ж до судів в рамках одного рівня здійснюються кваліфкомісією, знову-таки, на конкурсній основі. Тобто, при відборі на посади в суди вищого рівня обов'язково реалізується вимога про конкурсне заняття цієї посади.

Ці та інші зміни, як вже було сказано, планується впровадити в комплексі з конституційною реформою. Зарубіжні та вітчизняні експерти давно визнають, що без змін до Конституції повноцінне реформування судової системи Україні неможливо.

Коментар

Голова Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права Сергій Головатий:

- Потреба у подальшій роботі пояснюється одним сумним фактом: судова система Україна на сьогодні (і я це сказав на засіданні Моніторингового комітету ПАРЄ в грудні, коли обговорювалося питання щодо України) - це національна трагедія і національна ганьба. Те, що трапилося з судовою системою, трапилося всупереч намірам тих, хто писав Конституцію 1996 р., а надалі обробляв фундаментальні акти, що стосуються судоустрою. На жаль, цього часу, 15 років, вистачило на те, щоб у багатьох напрямках піти назад, а не вперед, щоб спотворити судову систему - як сам процес, так і цілі, які стоять перед ним.

На жаль, ми не змогли інституційно вибудувати судову владу, що відповідає вимогам, які диктуються і членством України у Раді Європи, і задекларованим наміром увійти в майбутньому до Євросоюзу. У цьому плані я розглядаю обговорення законопроектів, які підготувала Комісія, як черговий і не останній крок для досягнення головної мети: отримати судову систему, яка інституційно та структурно буде відповідати європейським стандартам. І рухатися через законотворчий процес з тим, щоб подолати всі причини, які не дозволяють українській судовій системі їм відповідати.

Чи є місце судам в бюджетному процесі

Справжню незалежність судової системи можуть забезпечити тільки економічно незалежні суди. Протягом всього 2011 р. гостро стояла проблема щодо забезпечення функціонування судів хоча б на мінімальному рівні. Це стосується як матеріально-технічних умов, так і виплати винагороди суддям і працівникам судів.

Шляхом неймовірних зусиль Державної судової адміністрації України все ж таки вдалося добитися введення в дію з 1 січня 2012 р., яке обіцяє підвищення заробітних плат суддів (ст. 129 ЗУ "Про судоустрій і статус суддів"). Таким чином, посадовий оклад судді місцевого суду повинен (теоретично) у наступному році становитиме 8 мінімальних зарплат, тобто 8584 грн ("мінімалка" з 1 січня встановлено у розмірі 1073 грн). Оклад судді апеляційного суду буде виплачуватися в сумі 9442,4 грн, вищого спеціалізованого суду - 10300,8 грн, Верховного та Конституційного Судів - 11159,2 грн. Ця сума зазначена без обліку які залишилися доплат за вислугу років, вчений ступінь, адмінпосаду або доступ до держтаємниці. Практика ж деяких судів з нарахування премій і надбавок з нового року має бути припинена.

Варто зазначити, що неприступною фортецею спочатку виявилася позиція Мінфіну щодо забезпечення виплати зарплат суддям за рахунок надходжень від судового збору. Не можна не відзначити, що цифра, закладена на дохід від нього в Держбюджеті-2012, 1,8 млрд грн, по суті, досить розпливчаста. Адже все залежатиме від кількості осіб, які звернуться в суд і не будуть звільнені від оплати судового збору (а безліч держорганів на сьогодні звільнили від такого обов'язку). Таким чином, винагорода суддів могла бути поставлена в залежність від обсягу заяв, які надійшли до суду, що не свідчило б на користь зміцнення незалежності судової системи. В результаті за рахунок коштів спецфонду будуть забезпечуватися заробітна плата працівників суду і умови матеріально-технічного характеру. Закладених же на оплату праці 2 млрд. грн повинно вистачити на суддівську винагороду.

У 2011 р. сформувалася чітка позиція, що суддівська громадськість повинна брати безпосередню участь при бюджетному плануванні, щоб уникнути ситуацій, коли, незважаючи на обіцянки, слід очікувати скорочення фінансування. Що стосується планованих законодавчих змін, весь рік обговорюється питання про можливість органів суддівського самоврядування впливати на питання забезпечення судової системи. Рада суддів України 23 грудня ухвалила рішення, в якому констатувала, що необхідно удосконалити законодавчі положення щодо системи фінансування органів судової влади, передбачивши обов'язкову участь РСУ, голови Верховного Суду України та голів вищих спецсудів в процесі складання, розгляду і затвердження держбюджету з правом відповідних звернень на урядових засіданнях і засіданнях ВР, які повинні бути враховані при формуванні бюджету судової влади.

Також пропонується ідея, щоб за участю зборів суддів конкретного суду, теруправлінь ДСАУ та рад суддів спеціалізованих судів визначалися потреби кожного суду у фінансовому забезпеченні, які в подальшому на конференціях суддів спеціалізованих судів затверджувалися б як контрольні цифри для головного розпорядника коштів - ДСАУ. Тоді враховувалися б реальні потреби конкретного суду і відсікалися можливі звинувачення в тому, що головний розпорядник непропорційно розподіляє кошти.

Однак, незважаючи на всю позитивність запропонованого механізму, його впровадження на сьогодні неможливо. Така норма не матиме значення, оскільки Мінфін доводить свої контрольні цифри, в рамках яких буде формувати бюджет, незалежно від того, які вони у ДСАУ. І що вирішують ДСАУ, збори суду або конференція, неважливо – судовій адміністрації все одно доведеться формувати бюджет в рамках контрольних цифр. Тому необхідно посилення ролі суддівського самоврядування та ініціювання законодавчих змін щодо процесу формування бюджету судової влади, щоб в органів виконавчої влади не було можливості ці цифри зменшувати. За нашими даними, розуміння та підтримка такої ідеї у відповідальних державних осіб є. Таким чином, в 2012 р. цілком можуть бути внесені відповідні законодавчі зміни.

Коментар

Голова Державної судової адміністрації України Руслан Кирилюк:

- Закон "Про Державний бюджет" прийнятий практично в тій же редакції, в якій він був прийнятий у першому читанні, тобто відповідає, по суті, нашому бюджетному запиту. Головне, що суддівська винагорода з 1 січня буде виплачуватися відповідно до норм нового закону, хоча і була небезпека, що вони будуть припинені.

На фінансування оплати праці в загальному фонді бюджету виділено 2 млрд грн, а потреба становить 1,9 млрд. Тобто в принципі коштів загального фонду вистачає. Природно, що при плануванні можуть виникати випадки накладення спеціального фонду на загальний, але в цілому сума покриває потребу. Решта витрат будуть фінансуватися також за рахунок спецфонду. Я думаю, що наступного року нам варто зайнятися тим, щоб вся заробітна плата як суддів, так і працівників судів фінансувалася із загального фонду. Якщо ми досягнемо цієї мети, це створить зовсім інші умови.

Новий Верховний

Епохальна для судової гілки влади подія в 2011 р. все ж сталася - 23 грудня був обраний новий голова Верховного Суду України. Ним став Петро Пилипчук (40 голосів "за", 6 "проти"), який раніше обіймав посаду першого заступника Василя Онопенка. Зазначимо, що на посаду голови ВСУ пророкували різних кандидатів. У результаті ж вибір суддів упав на пана Пилипчука, який хоч і є одним з найбільш авторитетних претендентів, не може виконувати обов'язки всі 5 років, на які обирається голова, оскільки через рік, у жовтні 2012 р., йому виповниться 65 років, а це, як відомо, граничний вік для перебування на посаді судді.

Першим заступником голови ВСУ став Ярослав Романюк (у зв'язку з чим йому доведеться залишити посаду голови Ради суддів України). Заступниками голови ВСУ, секретарями судових палат обрані: у кримінальних справах - Анатолій Редька, цивільних справах - Анатолій Ярема, адміністративних справах - Віктор Кривенко. У ході обговорення кандидатури Валентина Барбари на посаду заступника голови ВСУ, секретаря судової палати у господарських справах відбулися деякі суперечки через його відносин з господарською юстицією, і була запропонована кандидатура Івана Шицького. Однак у результаті на пост був обраний пан Барбара (25 голосів "за", 21 "проти").

Нагадаємо, посаду першого заступника голови ВСУ було ліквідовано Законом № 2453, але потім передумав законодавець і повернув його шляхом прийняття ЗУ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо розгляду справ Верховним Судом України" № 3932-VI від 20 жовтня. Цим же законом, нагадаємо, було передбачено повернення палат, посад заступників голови ВСУ, які за сумісництвом виконують обов'язки секретарів цих палат, і деякі інші зміни.

У зв'язку з цим виникає питання, чи потрібно зрівнювати кількість суддів у палатах, адже після реформи, якою було передбачено скорочення складу ВСУ, вона далеко не рівна. На даний момент у ВСУ залишилося 22 судді раніше діючої кримінальної палати, 11 - цивільної, 6 - господарської, 6 - адміністративної, і 2 відряджені в ВККС. Якщо палати знову будуть формуватися із суддів певної юрисдикції, як розподілити 10 суддів кримінальної? Складно уявити, як можна запропонувати судді, який пропрацював 30 років в кримінальній спеціалізації, розглядати податкові спори в адміністративній палаті. Існує думка, що зрівняти кількість суддів необхідно, а їх перехід в іншу палату буде здійснюватися шляхом процедури, аналогічної застосовуваної у випадках з переходом судді з суду однієї спеціалізації в іншу - прийняттям рішення Вищої кваліфкомісії суддів (за результатами іспиту, який введено при зміні спеціалізації) і наступним голосуванням у Верховній Раді. Існують і інші думки.

Проблема в тому, що поки палати відсутні, ВСУ фактично не може здійснювати правосуддя. Тому незабаром після нового року знову буде скликаний Пленум ВСУ, який затверджує персональний склад палат, а також буде визначена позиція з цього питання.

Що стосується колишнього голови ВСУ Василя Онопенка, то він буде балотуватися до Верховної Ради окремим списком по мажоритарному округу. За його словами, швидше за все, це буде Вінниця або Чернівці. Він зазначив, що оскільки продовжує залишатися суддею Верховного Суду, на час виборчої кампанії піде у відпустку.

Крім того, наступний рік має стати роком, коли, нарешті, буде проведено значне омолодження кадрового складу судової системи (відповідні укази Президента очікуються вже в січні-лютому 2012 р.). Також буде проведений черговий З'їзд суддів України, у компетенції якого, як відомо, знаходяться ключові питання функціонування судової системи. Крім змін в законодавстві про судоустрій, відбудеться в 2012 р. і реформа адвокатури (відповідний законопроект розробляється в Адміністрації Президента) і кримінального процесу (новий КПК фактично готовий до прийняття). Але про це піде мова в наступних номерах нашого видання. Очевидно, головне завдання на подальший період для тих, хто буде здійснювати реформи, - це створення в Україну міцної судової влади, яка мала б імунітет від втручання з боку політичних інститутів і політиків і знайшла б високий рівень довіри з боку суспільства. Це допомогло б досягти балансу між незалежністю судової влади і відповідальністю представників суддівської професії.

Коментарі

Голова Верховного Суду України Петро Пилипчук:

- Необхідно вирішувати питання, які стоять перед судовою системою, з долученням і Президента України, і Верховної Ради, і Кабміну, оскільки основні проблеми, які є сьогодні у ВСУ і в правосудді в цілому, сам по собі Верховний Суд не може вирішити. Вони можуть бути вирішені тільки шляхом внесення змін до законодавства та задіяння політичної волі вищих посадових осіб двох інших гілок влади, але без жодного збитку для незалежності і самостійності суддів.

Що стосується зрівнювання кількості суддів у палатах ВСУ, без сумніву, ми зараз будемо проводити консультації з суддями, щоб оптимізувати кількісний і персональний склад палат. Як це буде відбуватися - побачимо. Є певні труднощі, більше того, деякі з них дуже складно подолати. Наприклад, силою суддю не можна змусити перейти в іншу палату. Це зараз питання номер один, оскільки новим законом, яким внесено зміни до ЗУ "Про судоустрій і статус суддів", передбачається розгляд судових справ палатами. Палати відсутні, і ми не можемо розглядати справи, а вони вже надходять на розгляд. У зв'язку з цим терміново необхідно структурувати ВСУ, щоб він запрацював на повну силу.

Глава Комітету ВР з питань правосуддя Сергій Ківалов:

- Вибори голови Верховного Суду України, секретарів палат суду можуть бути прикладом того, як взагалі треба проводити вибори: демократично, спокійно і гідно. Відповідно до Конституції, голосування проводиться таємно, тому на його результат неможливо вплинути ззовні. На сьогоднішній день можна з упевненістю сказати, що таємне голосування, передбачене й захищене Основним законом, - гарантія демократичності і справедливості виборів голови ВСУ. Думаю, якби ця норма була передбачена регламентом суду або навіть якимось законом, її могли б змінити і, таким чином, отримати механізм впливу на суддів. На щастя, сьогодні будь-який вплив на вибір суддів ВСУ щодо свого керівництва виключено.

Що стосується кандидатури нового голови, Петра Пилипчука, то, на мою думку, це гідний вибір. Петро Пилипович давно працює у ВСУ, користується авторитетом не тільки серед суддів Верховного Суду, але і в судовому середовищі в цілому. Хоча очолити суд хотів не тільки він, самі судді визначили, хто буде ними керувати. Тим більше, думаю, ніхто сьогодні не може сказати, що Пилипчук має якій би то не було політичного забарвлення або кимось заангажований. Сподіваюся, що ВСУ за нового керівництва буде прислухатися виключно до закону.

Топ-7 змін до судоустрою в Новому році:
- створення та затвердження палат Верховного Суду України;
- впровадження органів суддівського самоврядування в бюджетний і законотворчий процес;
- поділ Вищої кваліфікаційної комісії суддів на дві: кваліфікаційну та дисциплінарну;
- удосконалення процедури відбору суддів, в т.ч. на адміністративні посади (кандидатури голів судів повинні бути рекомендовані зборами суддів);
- збільшення кількості суддів у складі Вищої ради юстиції;
- зміна процедури притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності: встановлення дисциплінарних стягнень, пропорційних порушень, запровадження єдиної процедури звільнення за порушення присяги;
законодавче закріплення конкретних санкцій за посягання на незалежність суддів.

За матеріалами: Судово-юридична газета № 50, 26 грудня 2011 - 1 січня 2012 | Наталя Мамченко